Por Stefanía Colombari |13 de junio de 2022, 0:00 AM

El nuevo ministro de Obras Públicas y Transportes, Luis Amador asumió hace aproximadamente un mes la máxima jerarquía de un órgano que hace un año vivió un terremoto de gigantesca magnitud: el caso "Cochinilla".

La revelación de los hechos que hoy están en proceso de investigación, sirvió para evidenciar una serie de falencias en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y en el Consejo Nacional de Vialidad (Conavi), que, aparentemente, facilitan que los contratos de construcción de obra pública sean poco transparentes y que, en términos generales, no haya alta eficiencia o mecanismos para garantizar la calidad de las obras.

Ese es el ministerio que hoy asume el ministro Amador, con quien conversamos para conocer su visión sobre el tema, las vulnerabilidades que él considera que existen a lo interno y, especialmente, sus planes para ejecutar un cambio dentro de la institución durante su gestión.


Ha pasado ya un año desde que salió a la luz el caso "Cochinilla". ¿Qué elementos se están cambiando (dentro de la información que usted tiene, entendemos que acaba de asumir el puesto) dentro del sistema de construcción de obra pública en el país?

Los cambios se están empezando implementar. De hecho, se va a durar algún tiempo mientras se logra reflejar. Existen muy débiles controles internos, en lo que eran los procesos, tanto de facturación, de documentación, los procesos contables, los controles cruzados, lo que eran los problemas de conflictos de discrecionalidad.

También a nivel de Contraloría, he estado hablando con ellos porque la nueva Ley de Administración Pública va a abrir una puerta para algo muy importante, que es un registro único de empresas que quieren contratar con el Estado, lo cual permite ver cómo están esas empresas en todas las instituciones en cumplimento, pero también en capacidades. Usted sabe que, a veces, hay empresas que tienen múltiples frentes con múltiples instituciones y nosotros solo sabemos lo que está a lo interno, no sabemos lo que pasa en otros lados. También eso establece mecanismos que a mí me permiten saber si la empresa es problemática para castigarla por monto máximo de contratación.

Hemos detectado muchas debilidades en los carteles, debilidades porque los carteles no establecen bien las penalidades, las sanciones, la tipificación de lo que se va a hacer a veces está muy mal hecha, en el sentido de que ponen solo unas cantidades generales, costos unitarios, realmente no se ponen indicadores para medir la calidad de cuando ya se entrega la obra en su totalidad, desde el punto de vista no solo del material que se usó pero ya cuando está para ser operado.

También hay todo un proceso que es de gestión humana, en la cual a las personas hay que explicarles el porqué de los nuevos procedimientos, el porqué de los nuevos procesos en donde se les mide el rendimiento, porqué los nuevos controles, cómo eso les ayuda. Y no le voy a mentir, hay mucha gente a lo interno que sí está trabajando pero que más bien tienen miedo y, a veces, no quieren asumir responsabilidad por todo lo que ha ocurrido entonces empiezan a subir a las instancias, documentos que ellos no quieren firmar, eso también tenemos que ver cómo hacemos para reversarlo.

¿Se ha generado un clima de desconfianza general dentro de la institución, tras esta experiencia?

Sí, claro. La gente está nerviosa. Hay funcionarios que ahora están con causas abiertas, yo no voy a decir si son culpables o no, pero están con causas abiertas. De hecho, a veces nos llegan denuncias y tenemos que trasladarlas. Y los funcionarios que siguen trabajando a lo interno, los que usted ve que responden cuando hay una emergencia, que usted los ve corriendo, tienen miedo porque ellos a veces tienen que firmar cosas y no están seguros y no quieren asumir esas responsabilidades y terminan subiendo a otras instancias, como le decía. Pero los funcionarios que tenemos yo creo que todos tienen muy bien puesta la camiseta nada más que tenemos que establecer todo eso para que ellos sepan qué pueden firmar, en qué condiciones lo pueden firmar, a quién le compete. Ese mapeo de puestos, de funciones, de procedimientos, viera que no está muy bien. Lo estamos trabajando para tratar de hacerlo y esto nos regresa a lo que es la reestructuración que no únicamente es el proyecto de ley, (Para eliminar Conavi, Concesiones, CTP y Cosevi) sino que va acompañado de todo lo que a lo interno hay que hacer.

Conversando con el ex viceministro, Tomás Figueroa, él nos indicó que hasta el momento en el que él dejó el cargo, se habían dejado una serie de recomendaciones, pero no se había implementado ninguna. Por otra parte la directora ejecutiva del Conavi, Hannia Rosales, nos mostró unas medidas que ella dice que sí se están implementando en este momento. Para tener el panorama claro: ¿Estos elementos ya se están ejecutando o están en proceso?

Conavi sí tiene una serie de procedimientos que, inclusive, yo desde la Junta con los demás miembros, hemos venido aprobando recomendaciones del auditor, dando instrucciones a la Dirección Ejecutiva y la Dirección Ejecutiva ha venido haciendo estos procedimientos y controles, pero no es tan sencillo como adoptar el documentito de las diez páginas en donde está el procedimiento, hay que asegurarse de que la gente lo está cumpliendo. Por eso hay que instaurar nuevas medidas que me permita a mí medir que lo estén haciendo efectivamente. 

Todavía la Auditoría el otro día trajo a nivel confidencial un par elementos preocupantes, la Contraloría General de la República nos mandó el otro día un par de elementos preocupantes, a lo interno del MOPT. Todavía siguen saliendo cosas y tenemos entonces no solo que poner el procedimiento, sino que asegurarnos que ese procedimiento se lleve a cabo. Y para asegurarnos de eso tenemos que medir, medir que el proceso se cumpla, medir mediante indicadores y por eso es que hay una viceministra administrativa que es la que está encima de todo esto, para poder instaurarlo bien.

A lo interno del Conavi lo que pasa es que, como Junta Directiva, nosotros podemos darle la instrucción al Director Ejecutivo pero ya lo que pasa ahí más para abajo nosotros perdemos control. ¿No sé si usted me comprende? Yo quisiera poder llegar al Conavi y sentarme con los directores directamente y preguntarles :“ a ver... el procedimiento tal que se tomó en el acuerdo de Junta Directiva, enséñenme como lo está midiendo”... No puedo, tenemos que confiar que la Dirección Ejecutiva lo está haciendo. Vamos a tener que meternos a hacer “micromanagement” no nos va a quedar de otra porque si no, no podemos asegurarnos de que todas las jefaturas están alineadas y acatando.

¿Podemos entonces concluir de esto que sí hay instrucciones, sí hay recomendaciones, pero usted todavía no puede dar fe que se estén cumpliendo hoy?

Exactamente. En Conavi hay un sistema de control interno que nos permite darle seguimiento que yo no sé si ya está implementado.

Le voy a decir una cosa más; el viceministro de Infraestructura, Alejandro Guillén Guardia, de hecho está sentado en el Conavi físicamente tratando de meterse de cabeza para estar seguro de que todos esos procesos no solo se están implementando, sino que las medidas adicionales que haya que poner para instaurar gestión profesional de proyectos se empiecen a desarrollar para mapear como es que hacen esto los administradores viales. 

Hay conflictos, a veces el laboratorio que le da servicios al administrador vial es el mismo que le da servicios al contratista, eso hay que limpiarlo. Y así hay otros conflictos que hay que ir a limpiarlo. Lo controles, los programas de trabajo, los presupuestos, todo eso tenemos que instaurarlo de manera profesional, que se haga bien. Cuando un proyecto se sale de su curso normal tenemos que meterle planes remediales que permitan regresarnos ahí. Tuvimos que declarar desiertas algunas licitaciones porque la formula financiera fue mal confeccionada, como con seis puentes más o menos tuvimos que hacer eso, porque no se podía justificar ante Contraloría el error que se había cometido, no sé hace cuantos años que habían preparado eso.

Y así le puedo seguir sacando y escarbando, cada vez que escarbamos más nos encontramos más, es preocupante. Y por eso es que también tengo al viceministro allá y esperamos pronto más bien hacer un reemplazo de Dirección Ejecutiva, estoy esperando a que termine de clarificarse si cumple requisitos antes de poder anunciar. Pero también el nuevo Director Ejecutivo va en la misma línea, en la línea de apoyar todos los cambios a lo interno.

¿Cambió el sistema de obra pública tras el caso "Cochinilla" en este último año?

Creo que Conavi ha empezado a implementar algunas cosas para cambiar, pero yo creo que todavía es muy tímido, todavía es muy tímido lo que se ha venido cambiando.

¿No podemos decir que cambió hoy un año después?

No, yo no podría decir que ha cambiado de la manera en la que tiene que cambiar. Se empieza a mover en la dirección que se tiene que mover. Esa es la impresión que yo tengo como le repito de los once meses anteriores del mes que llevo y también por problemas de que yo no puedo meterme de cabeza en esas instituciones. Pero yo siento que no cambió de la forma en la que tiene que cambiar completamente. Estremeció todo, dejó abierta la oportunidad, políticamente los diputados son conscientes de que estamos mal aquí a lo interno, en el sentido de que cómo hacemos las cosas todavía podemos mejorarla. Pero esa instauración profesional de gestión de proyectos creo que todavía está en pañales. 

Por eso fue que traje al señor viceministro Alejandro Guillén, porque eso es lo que él ha hecho en los últimos 30 años, él ha tomado proyectos complejos en Arabia Saudita, en América del Sur, con minas, con represas, con carreteras, con puentes gigantescos y ha hecho toda esa gestión de proyectos. Si hay alguien que puede venir a cambiar y hacer profesional la gestión de proyectos es él, yo nada más le pido a Dios que no lo asusten todos los espantos que andan ahí por los pasillos de ciertas unidades y que realmente él se aguante los cuatro años. Si él logra aguantarse los cuatro años yo sí tengo toda la fe en Dios que vamos a lograr cambiar.

¿Cómo el proyecto de ley que elimina los consejos, en este caso en referencia al Conavi, vendría a transparentar y a eliminar duplicidades dentro de la institución en sus operaciones?

Ese proyecto de ley elimina la Junta Directiva, le devuelve la potestad al ministro de poder tomar decisiones y ahí me abre a mí el espacio para yo poder llamar y pedir responsables y ver en dónde están, implementar controles y poder dar ese seguimiento. Ahí me permite a mí reintegrar unidades que tiene esa gente con unidades mías y hacer una unidad de gestión de proyectos como Dios manda. Ahí me permite a mí reunificar las direcciones de puentes en una sola, me permite a mí traerme la contratación y pedirle que me dé los carteles y, día a día, demandarle saber en dónde están los carteles que está revisando.  Me permite revisar que esos carteles están bien implementados, que con relación a los software, que ahorita hay alguna resistencia de implementar ciertos paquetes computacionales, ya no va haber resistencia porque va a haber una instrucción directa que tienen que acatar. Me permite reintegrar unidades directamente con mis unidades aquí, de manera tal que si me sobran posiciones le ayudamos a otras instituciones que las necesiten.

A veces no hacen ni la preingeniería y brincan directo al diseño final. Preingeniería significa que no están realmente valorando múltiples opciones para ver cuál es la más beneficiosa y  la del mejor costo, sino que piensan que la que ellos tienen es a la que tienen que brincar directo. Se olvidan de aspectos sociales en donde muchas poblaciones vienen a pegar el grito al cielo y es porque no hicieron la preingeniería adecuadamente.

Cambiar el modelo de contratación por un modelo que paga por niveles de servicio. ¿Cómo ve usted ese tema y el avance que se pueda hacer al respecto?

Yo lo veo completamente factible, necesario, indispensable. Niveles de servicio significa que cuando a usted le entregan una carretera usted mide cómo está. Cuando yo pongo un nivel de servicio yo me garantizo que a la hora de entrega cumple con la normativa internacional, con el nivel que es razonable, pero si es un contrato de conservación que son de hasta cinco años, año a año yo puedo ponerle un máximo de manera que la carretera se mantiene en una condición aceptable. Cuando es una reconstrucción que está separada de una conservación, esa reconstrucción uno le pone a la entrega capacidad estructural para asegurarse de que quedó bien, drenajes, fundaciones, todo.

Sin los niveles de servicio, sin los niveles de calidad en esos contratos y otros más, realmente no podemos saber. Porque tomar mezcla asfáltica, traérmela al laboratorio y ver la calidad de los agregados, eso no significa que a la hora de que lo construyeron y ponen todo, drenajes, bases, subbase, carpeta, sellos, muros, eso no me garantiza que lo hicieron bien. Yo necesito que en el sitio estén los elementos que a mí me permita ver que estén bien, entonces por eso es que es tan importante tener niveles de servicio y niveles de calidad.

También cambiar la forma en que hacemos los contratos de manera que haya contratos de conservación vial, contratos separados de mantenimiento mayor, de rehabilitación y contratos separados de reconstrucción y obviamente los contratos de obra nueva por separado también.

Dentro de las recomendaciones que dejó la administración pasada está el de reglamentar el artículo 24 de la Ley de Creación del Conavi, la cual habla de ejecutar desde parámetros administrativos. ¿Hay avance en este punto?

Ese sistema de gestión, de hecho, la Contraloría en nuestros informes lo viene diciendo, la nueva Ley de Contratación Publica también lo sugiere y si usted ve el Proyecto de Ley, usted se lo va a encontrar también que así lo pusimos muy claramente, para que nadie lo pueda reversar. Porque eso es lo que instaura desde el punto de vista legal, las mejores prácticas. Qué usted también las ve en la ISO 55000 que es la ISO que está relacionada con “asset management”, con gestión de activos. Hasta que no hagamos eso, no vamos a profesionalizar la forma en la que extendemos la red. Nosotros no podemos seguir esperando a que una carretera esté muy mal o un puente esté muy mal para reconstruirlo, porque eso es muy caro, tenemos que cambiar la forma y ser más proactivos. En esos puntos donde hay deslizamientos y esos hundimientos, esos se trabajan separadamente, pero todo lo demás tiene que estar en este sistema.

El sistema también permite tener un margen, porque la Sala IV a nosotros nos manda y nos dice “Vean señores hubo un recurso de amparo, esta persona vive en esta carretera y aduce que tiene problemas de salud o similar y usted tiene que ir y reparar esta carretera” Ahí nosotros no podemos hacer nada más que ir y obedecer las órdenes de la Sala IV. Eso también se puede hacer en un sistema de gestión, usted guarda una partida porcentual que le permite tener ese presupuesto. Pero todo lo demás usted lo optimiza.

Y es que esta es la parte que yo quisiera que todos los costarricenses entendieran, es llegar algún momento en lugar de, 200, 240 millones al año de gasto, a gastar como 120, 130 millones. Porque cuando ya todo está en un nivel de estado que yo lo puedo sostener, yo reduzco el consumo presupuestario y ese consumo presupuestario se puede usar para obra nueva, para todas esas otras carreteras que aun ni siquiera hemos soñado que podemos tener.

¿Qué vulnerabilidades cree usted que tiene el ministerio en cuanto a la facilidad de cometer corrupción, de favorecer empresas, de ocultar preferencias a la hora de conformar los carteles y concursos y que permiten la poca eficiencia en la construcción de obra pública?

Hay muchos, no le voy a decir que hay pocos. Empezando por los carteles como tales. A nivel de proveeduría cuando hacemos contrataciones somos un mercado pequeño por el aislamiento geográfico que tenemos. No es como si estuviéramos en medio de Europa en donde estamos rodeados de un motón de países y empresas de otros países europeos pueden venir, eso no pasa. En el norte tenemos a Nicaragua y en el sur tenemos a Panamá, que también son naciones pequeñas que no contratan un gran volumen de obra pública. Cuando usted tiene un mercado pequeño y tiene pocas firmas ahí usted tiene ciertas barreras. De alguna manera tenemos que buscar tener unos paquetes un poquito más atractivos, para que gente de otros lados pueda venir, empezar a llamar a empresas de otros sitios que quizás puedan tener interés, América del Sur, América del Norte. Pero ahí usted no puede hacer un "paquetico chiquitico" de un segmentito de carretera, ahí usted tiene que hacer algo más significativo, un paquete de 20 puentes, un paquete de 80 kilómetros, ahí usted tiene que hacer algo un poquito más grande. 

Pero usted no puede hacer eso sin antes haberse asegurado que toda la documentación del cartel está bien y que todos los controles de fiscalización están bien. Porque ahí recuerde la otra parte que no hemos hablado, ya usted sacó el cartel, ya usted lo adjudicó, tiene todas las expropiaciones, es el mundo perfecto, la empresa entra a construir. ¿Y quién está ahí viendo que lo estén haciendo bien? ¿Y quién está ahí asegurándose? ¿Y cómo estamos midiendo que lo estén haciendo bien? Y ahí también somos débiles y se van a enojar muchos funcionarios de las unidades ejecutoras conmigo. Pero es que no tenemos suficiente fortaleza en algunos casos para fiscalizar muy fuertemente que lo que se esté haciendo se esté haciendo bien.

Tenemos otros problemas también a lo interno. Esta dirección pone este sello, este otro hace la fundamentación, aquel otro prepara el avalúo, aquel otro se encarga de expropiaciones, este que anda por allá verifica que hay contenido presupuestario y ahí vamos con la lista. Por eso repito, necesitamos instaurar realmente gestión de proyectos profesional que me permita a mí tener en esa unidad un control muy fuerte.

¿Usted sabe cuánto se dura cuando uno empieza un proyecto hasta que lo termina? En promedio son como siete años en el mejor de los casos. Y bueno, los costarricenses saben que ha habido proyectos de 30 años, de 40 años. Somos un país de gente muy bonita, muy linda, tenemos un espíritu excelente como nación, pero tenemos problemas que tenemos que empezar a atacar.

¿Usted como jerarca se compromete a dejar algún cambio que pueda prevenir que se repita un caso como "Cochinilla"?

 A lo interno se va a hacer todo lo posible por cambiar todos los mecanismos para evitar corrupción, cambiar todos los mecanismos para poder medir desempeño, cambiar todos los mecanismos para poder planificar como se debe planificar en donde usted reamente pone esas carreteras y pone esos activos porque ahí hay producción, porque ahí hay empleo, porque ahí hay costarricenses que se están moviendo, porque realmente es el que da más beneficio a un costo que a usted le permite justificar que se están haciendo las cosas.